SiteHeart

Состояние работ в области технического регулирования и приоритеты его развития (доклад от 23 марта 2006 заместителя министра промышленности и энергетики России Андрея Реуса)

Уважаемые коллеги!
1. Техническое регулирование является одним из приоритетных направлений повышения конкурентоспособности отечественной продукции, модернизации промышленности, обеспечения безопасности продукции и процессов ее производства, защиты внешнеэкономических интересов страны в условиях подготовки по присоединению к Всемирной торговой организации.

2. Система технического регулирования, которую мы строим и которая должна позволить активно работать рыночным механизмам состоит из следующих элементов: Слайд 2 Обязательные нормы по безопасности записаны в технические регламенты. Любые другие характеристики – в документы добровольного применения – стандарты – национальные, корпоративные, стандарты предприятий. И выстраивается необходимая система оценки соответствия.

3. В новой системе роль каждого элемента четко определена. Технические регламенты обеспечивают только необходимый уровень безопасности. Стандарты – сосредотачиваются только на конкурентоспособности. Степень положительного воздействия стандарта на рынок зависит от качества самой разработки. В этом смысле любой вид стандарта – национальный или корпоративный может оказывать влияние на внедрение инноваций. Самое главное, чтобы он учитывал перспективное направление эволюции отрасли или решал проблемы более широкого использования данного товара. Оценка соответствия создается таким образом, чтобы с одной стороны, быть максимально эффективной как проверка выполнения обязательных требований и минимально затратной для государства. А, с другой стороны – экономически возможной для производителя, понятной и прозрачной, не являющейся административным барьером для деятельности предприятий.

4. Конечно, при проведении такой глубокой и полномасштабной реформы очень важен переходный период. В этот период необходимо обеспечить плавное замещение одной системы регулирования другой. Слайд 3

5. Важно отметить, что сегодня мы живем в ситуации обязательного действия старой системы. Да, нормы зафиксированы, но они являются обязательными для исполнения.

6. Поддерживал их обязательное исполнение Закон «О стандартизации». Закон был принят в 1993 году и сохранил масштабную, отраслевую систему норм, а также ввел право ведомств устанавливать требования в отношении продукции, процессов производства и так далее. В результате – мы сегодня пользуемся ГОСТами, ОСТами, СНиПами, СанПиНами, пожарными нормами, фитосанитарными и другими.

7. Закон «О сертификации», также принятый в 1993 году, установил основы и механизмы создания систем сертификации.В результате были созданы 19 систем, образованных федеральными органами власти.

8. Был принят еще целый массив законов, в которых были заложены нормы по проведению государственного контроля (надзора) и дополнительные требования по отдельным вопросам в сфере технического регулирования. И, хотя, в течение почти 10 лет перестройки российской экономики эта система решала задачи обеспечения безопасности внутри рынка и недопущения пересечения границ опасного товара, она имела ряд недостатков. В результате большого числа законодательных актов, не связанных между собой, произошло многократное дублирование различных мер применительно к одному объекту. Установленные правила и процедуры не всегда учитывали идущих процессов гармонизации и облегчения международной торговли, а также активной работы рыночных механизмов в российской экономике.

9. Перед сферой технического регулирования встали неотложные задачи: снижения административного давления на производителя и устранение избыточного ведомственного регулирования снижение барьеров в торговле создание эффективной защиты потребительского рынка от опасной продукции повышение конкурентоспособности российской продукции.

10. Для решения этих задач и был принят Федеральный закон «О техническом регулировании», который отменил два закона «О стандартизации» и «О сертификации» и определил новые основы регулирования через технические регламенты и стандарты. При этом для сохранения необходимой планки безопасности и обеспечения легитимности ГОСТов, ОСТов и так далее, была сформулирована статья 46 Закона, определившая переходный период. В соответствии с ней – все принятые нормы обязательны. Но, при этом другой статьей – 4 – все эти нормы были зафиксированы на момент вступления Закона в силу.

11. Практика переходного периода за 3 года показала, что консервация системы ведомственных требований – ГОСТов, СанПиНов и других, а также запрещение ее изменения в переходный период до принятия технических регламентов, предусмотренное Законом «О техническом регулировании» затрудняет возможности оперативного реагирования. Ряд возникших проблем стали аргументами для внесения в Федеральный закон «О техническом регулировании» поправок, в том числе и по изменению статей 46 и 4 и предоставления права ведомствам менять нормы при необходимости. Концепция внесения изменений одобрена Правительственной комиссией по техническому регулированию и уже внесена в Правительство. В целях ускорения, мы подготовили проект закона и направили на рабочее согласование.

12. Весь остальной массив законов также будет пересматриваться и изменяться, но только по мере разработки и принятия технических регламентов во избежание правовых коллизий или провалов. Процедура внесения изменений разработана и одобрена Правительственной комиссией по техническому регулированию. Осуществлять работу будут рабочие группы, которые создают федеральные органы исполнительной власти. Работа скоординирована с Программой разработки технических регламентов. Контроль за исполнением осуществляется Правительственной комиссией по техническому регулированию.

13. Кроме того, вся эта работа также запараллелена с формированием систем технического регулирования по сферам деятельности. Всего было выделено 10 крупных блоков, по которым разрабатываются системы технического регулирования. Ряд блоков приходится делить на подсистемы. Слайд 4

14. Рассмотрены 3 системы. 2 системы одобрены Правительственной комиссией по техническому регулированию. Это электроэнергетика и строительство. 1- система технического регулирования в сфере космической деятельности отправлена на доработку с поручением: уточнить объекты регулирования четко прописать систему оценки соответствия сформировать перечень законов, которые необходимо изменить, когда будут приняты соответствующие технические регламенты. Рассмотрение систем технического регулирования происходит в соответствии с планом работы Комиссии. Принятые системы являются основанием для формирования Программы разработки технических регламентов. Слайд 5

15. В соответствии с Программой сегодня в разработке находятся 80 регламентов. Из них 55 текстов проектов регламентов уже подготовлены и размещены для публичного обсуждения. 16 были направлены в Правительство и сегодня они проходят доработку. Слайд 6 Запланировано, что с этого года и с 2007 года начнется работа еще над 97 новыми регламентами. Подготовлен проект распоряжения Правительства об уточнении Программы разработки регламентов. Проект уточнений полностью согласован с федеральными органами власти. 24 марта проект будет рассмотрен на заседании Правительственной комиссии по техническому регулированию. После одобрения будет представлен в Правительство. Всего планируется сделать 181 регламент к концу 2008 года. К концу 2010 года ориентировочно – 300 регламентов. При этом нужно отметить, что инициативно делается большое количество регламентов. Сейчас их уже около 60. Один регламент выпущен постановлением Правительства – «О требованиях к выбросам автомобильной техники, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ». Еще один подготовлен в виде проекта Указа Президента - «Требования, предъявляемые к семенам мака в части недопущения примеси наркотических средств». Законом предусмотрены эти правовые формы регламентов и возможно расширение практики принятия Правительством технических регламентов.

16. Отдельно хочу остановиться на проблемах разработки технических регламентов. Процесс этот новый, практики нет. Слайд 7 И, поскольку содержание технического регламента прямо влияет на конкурентоспособность, необходимо проработать все действующие ГОСТы, ОСТы и обновить их, гармонизировать с международными, выявить и отсеять совсем устаревшие. То есть сформировать понятную и прозрачную систему обязательных современных норм. При этом обязательными становятся только те ключевые требования, по которым фиксируется планка безопасности. Производитель в этом случае сам выбирает способ - как обеспечить выполнение обязательных требований. Он может использовать различные технологии, минимизировать издержки и сделать свое производство менее затратным и более конкурентным. Таким образом, предприятия сами выбирают экономически наиболее оптимальный способ выполнения обязательных требований. Одним из примеров является подготовленный в полном объеме проект технического регламента «О безопасности тракторов, сельскохозяйственных машин и машин для лесного хозяйства». Так, в проект технического регламента были включены 184 требования, которые были отобраны из более 700 документов. Регламент полностью гармонизирован с международными нормами и был проработан со всеми ведущими предприятиями. В финансово-экономическом обосновании к проекту этого регламента был сделан вывод о том, что в результате принятия и исполнения регламента продукция станет более конкурентоспособной, повысится ее безопасность и увеличится объем реализации, хотя это, конечно, ситуация не прямого действия.

17. При работе в сфере технического регулирования особое внимание уделяется оценке соответствия. Оптимизация процедур оценки соответствия дает самый быстрый экономический эффект за счет сокращения затрат. Оценка соответствия может проводиться в разных формах: сертификации, декларирования, государственного контроля (надзора), аккредитации и т.д. Общий принцип выбора таков: при низком уровне риска необходимо применять более мягкие формы оценки соответствия, которые эффективны, но менее затратны. для оценки соответствия при высоком уровне риска - жесткие процедуры, которые, естественно, более затратные, но того требует безопасность.

18. Как уже говорилось выше сертификация и декларирование — формы дорыночного контроля. Слайд 8 В обязательной сфере сертификация и декларирование в совокупности с государственным надзором должны обеспечить защиту потребительского рынка от опасной продукции. В добровольной сфере сертификация продукции и услуг должна обеспечить подтверждение заявленных производителем показателей качества продукции. Закон «О техническом регулировании» предусматривает в обязательной сфере постепенный переход по целому ряду видов продукции от сертификации к декларированию. Во многих развитых странах приоритет обязательной сертификации отсутствует, и декларирование в сочетании с мерами государственного надзора является эффективным механизмом защиты рынка от опасной продукции. Декларирование — механизм подтверждения соответствия, который с одной стороны снимает административное давление с производителя, а с другой стороны повышает его ответственность, одновременно повышая эффективность государственного контроля и надзора. Неправильным решением является ограничение перехода от сертификации к декларированию. В рамках декларирования существуют формы, которые эффективней сертификации.Например, декларирование на основе систем менеджмента качества или с привлечением третьей стороны. Кроме того, замена сертификации декларированием - путь снижения затрат, поскольку декларирование обходится предприятиям в 2-5 раз дешевле, чем обязательная сертификация. Переход от жестких форм подтверждения соответствия (сертификация) к более эффективным формам с точки зрения их адекватности затратам на их проведение требует максимального использования международно-признанных правил и методов оценки соответствия. В промышленно развитых странах доля продукции, подлежащей декларированию составляет более 60%. В России необходимо к 2008 году довести долю товаров, которые подлежат декларированию до 50% (соответственно доля сертификации снизится до 50%). Сейчас эта доля составляет -

19. Ослабление дорыночного контроля высвобождает средства и создает стимулы для инвестирования, но оно должно компенсироваться проведением государственного контроля (надзора). Одним из инструментов повышения эффективности государственного контроля и надзора является создание информационной системы, которая позволяет объединить все органы контроля и надзора, сделать итоги их работы доступными для своевременного реагирования или проведения профилактических мер.

20. В целях реализации Федерального закона «О техническом регулировании» подготовлены предложения по организации учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов и информирования приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов, которые представлены в Правительство Российской Федерации и которые позволят создать в Российской Федерации единую государственную систему учета и анализа таких случаев.

21. Возвращаясь к работе по созданию новой системы, хочу отметить, что при разработке технического регламента проводится устранение избыточных форм государственного регулирования, поскольку система должна быть оптимальна для бизнеса и государства. В техническом регламенте – в одном документе четко устанавливаются процедуры, сроки и формы оценки соответствия. Благодаря снижению затрат на осуществление процедур оценки соответствия могут быть существенно расширены инвестиционные ресурсы предприятий, а гармонизация требований и процедур с международно признанными нормами и правилами является фактором получения дополнительных преимуществ за счет расширения международной торговли. В этом и есть цели создания новой системы технических регламентов.

22. Существенное влияние на уровень конкурентоспособности оказывает система национальной стандартизации. Слайд 9 Стандарты должны стать важнейшим рычагом повышения конкурентоспособности отечественной экономики. В мире известно множество случаев, когда корпоративные стандарты становились эффективным средством экспансии рынка (МАЙКРОСОФТ). Гармонизация национальных стандартов с международными, их внедрение в производство прямой путь для выхода российских товаропроизводителей на мировые рынки.

23. Реформирование системы стандартизации — важнейшее направление реформы технического регулирования. Стандарты стали добровольными. В этом статусе они должны быть правильно позиционированы. В целях реформирования национальной системы стандартизации в 2005 г. разработана и в 2006 г. утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. № 266-р Концепция развития национальной системы стандартизации на период до 2010 года.

24. По состоянию на начало 2006 года общее количество действующих стандартов (ГОСТ и ГОСТ Р) составляет 25 163, из них 22 704 — на народно­хозяйственную продукцию и 2459 — на военную продукцию. Слайд 10 Фонд российских стандартов соизмерим с фондами наиболее развитых в промышленном отношении стран Европы. При определении стратегии проведения работ в отношении фонда необходимо учитывать, что 80% национальных стандартов (около 20 тыс.) являются межгосударственными стандартами государств — участников СНГ. В 2005 г. было разработано около 450 стандартов, что недостаточно. (В советское время разрабатывалось около 1 500 в год).

25. Одновременно велась работа по 3016 проектам стандартов ИСО, поступившим на голосование. К сожалению, за последние 15 лет произошел спад активности России в международной деятельности в области стандартизации, в том числе по ведению международных секретариатов ИСО. В этот период Россия потеряла 9 секретариатов технических комитетов, 21 секретариат подкомитетов и 3 секретариата рабочих групп. В последние 2 года Россия активизировала свою деятельность и ведет в ИСО секретариаты 3 комитетов, 12 подкомитетов и 9 рабочих групп и является членом 145 комитетов и 343 подкомитетов. С целью расширения применения в России международных стандартов, как для целей разработки технических регламентов, так и повышения конкурентоспособности российской продукции в 2005 г. подготовлено 200 русскоязычных версий наиболее актуальных стандартов ИСО. Учитывая значимость и потенциал России в области международной стандартизации, в сентябре 2005 г. на 28­й Генеральной Ассамблее ИСО Россия была избрана в члены Руководящего Совета ИСО на два года.

26. Основные проблемы сегодняшней стандартизации состоят в том, что: темпы обновления и актуализации фонда стандартов за последние 10–15 лет значительно снизились; снизилась активность технических комитетов по стандартизации в связи со слабой заинтересованностью промышленности в разработке стандартов, кардинальной реорганизацией управления отраслями; интерес и активность бизнес – сообщества к национальной и международной стандартизации после придания стандартам добровольного статуса снижены. Исключением являются только ориентированные на экспорт отрасли народного хозяйства. Хотя процесс осознания идет и мы уверены, что это временное явление.

27. Подводя некоторые итоги сообщения, хочу сказать. Слайд 11 Этот слайд дает общую схему обозначенных выше работ. Проблемные поля. (1) Модель системы, к которой движемся, в общих чертах она есть, но требует доработки и детализаций. Отсюда 10 систем и их связи. (2) Методическое и организационное обеспечение. Сейчас в этой сфере развернуты работы по многим направлениям, особенно, в части юридической техники. Например, активно по этому вопросу мы сейчас работаем с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Подготовлены и днями будут утверждены методические рекомендации: по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов, формированию систем технического регулирования (на базе принятой за типовую – систему технического регулирования в электроэнергетике) уточнению Программы разработки технических регламентов. (3) Область переходного периода, где важно сохранить преемственность и сосуществование двух параллельных систем в области технического регулирования. Я подчеркиваю этот тезис. В целом хочу отметить, что работа развернута – реформа требует инженерного подхода и быстрого темпа в работе всех ведомств, участвующих в этом процессе Источник: www.minprom.gov.ru