SiteHeart

Концепция проекта федерального закона "Экологический кодекс Российской Федерации"

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которые распространяется действие законопроекта. Основная идея законопроекта заключается в совершенствовании правовых основ государственного регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в современных социально-экономических условиях и правовое обеспечение реализации в нормах Экологического кодекса Российской Федерации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Основная цель разработки Экологического кодекса заключается в переходе от пообъектного к комплексному правовому регулированию экологических отношений, устранении внутренних противоречий, заполнении пробелов, согласовании экологического законодательства с гражданским, административным, природоресурсным и иным законодательством, гармонизации с нормами международного законодательства в сфере охраны окружающей среды, установлении новых правовых институтов, отвечающих современным требованиям экономического развития общества, с введением в максимально возможной степени норм прямого действия. Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения: по охране окружающей среды, ее отдельных компонентов (природных объектов) от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности; по использованию материалов, продукции, производственных и иных объектов, представляющих экологическую опасность; по обращению с отходами производства и потребления; связанные с учреждением и определением режима территорий с особым экологическим статусом, связанные с реализацией прав граждан и общественных объединений на доступ к экологической информации, участие в принятии государственных решений, доступ к правосудию по экологическим вопросам. Круг лиц, на которых распространяется проектируемый закон. Действие Экологического кодекса Российской Федерации распространяется на все органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, на всех юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица. Законопроектом устанавливаются права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, природопользователей при осуществлении, соответственно, государственного регулирования в области охраны окружающей среды и хозяйственной деятельности. В целях наиболее эффективного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и устранения неопределенности в вопросе об их принадлежности формулируется закрытый перечень полномочий органов федерального уровня, а перечень полномочий органов регионального уровня оставляется открытым. Сферы ведения государственных органов по вопросам регулирования природоохранной деятельности планируется определить в проекте кодекса в разделах, посвященных правовому регулированию конкретных правоотношений по отдельным объектам охраны окружающей среды. В проекте Экологического кодекса будут учтены положения о правах и обязанностях участников правоотношений в части обеспечения экологической безопасности в соответствии с принципами, установленными Федеральным законом "О техническом регулировании". В рамках Экологического кодекса планируется конкретизировать объекты экологических правоотношений, а также соответствующие меры государственного регулирования. В законопроект наряду с традиционными объектами охраны окружающей среды, включаются такие объекты как продукция, вещества, материалы и производства, представляющие опасность для здоровья людей и окружающей среды, экологическая информация, а также права граждан на участие в принятии экологически значимых решений, на доступ к экологической информации, пользование природными ресурсами для удовлетворения жизненно важных потребностей, на компенсацию вреда здоровью, причиненного нарушением экологических правовых требований.

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства. В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года № 511 Экологический кодекс Российской Федерации будет отнесен к правовым актам под номером 110.000.000 «Природные ресурсы и охрана окружающей среды». В соответствии с Конституцией Российской Федерации в исключительном ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации (п. “е” ст. 71); в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. п. “в” и “д” п. 1 ст. 72). В соответствии названными статьями Конституции Российской Федерации, а также Федеральным законом от 31.12.2005 №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» данный законопроект делегирует ряд полномочий по правовому регулированию и управлению охраной окружающей среды субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления. Разработка проекта Экологического кодекса осуществляется во взаимосвязи с разработкой в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 г.№184-ФЗ «О техническом регулировании» проекта Федерального закона (технического регламента) «Общие требования экологической безопасности», при этом Экологический кодекс предусматривает более широкое, чем техническая регламентация хозяйственной деятельности, регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды, в том числе в вопросах рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, восстановления природной среды и ее отдельных компонентов. В Экологическом кодексе отражаются основные положения «Экологической доктрины Российской Федерации», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 года № 1225-р. Экологический кодекс носит комплексный характер, он будет аккумулировать в себе в необходимой степени экологические нормы, относящиеся к природоохранному, природоресурсным отраслям права, земельному, административному, гражданскому, финансовому, а также международному праву или содержать необходимые отсылочные нормы. Кодификация в рамках Экологического кодекса потребует отмены федеральных законов: «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления». В отношении федеральных законов «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О недрах», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», «О животном мире», Лесного, Водного, Земельного кодексов Российской Федерации такая отмена не предусматривается. В процессе работы над текстом Экологического кодекса вопросы внесения изменений в конкретные федеральные законы и определения дальнейшего действия либо отмены иных нормативных правовых актов будут решаться дополнительно. Экологический Кодекс должен занять место системообразующего акта экологического законодательства Российской Федерации. Акты федерального законодательства в сфере охраны окружающей среды, разрабатываемые и принимаемые в дальнейшем, должны включаться в Экологический кодекс Российской Федерации. Акты федерального законодательства иных отраслей права, содержащие экологические нормы, разрабатываемые и принимаемые в дальнейшем, должны базироваться на правовых положениях Экологического кодекса Российской Федерации Реформирование экологического законодательства Российской Федерации путем кодификации будет способствовать его совершенствованию, будут обеспечены стабильность и конструктивность экологического законодательства как определяющие условия его эффективности. Это будет достигнуто за счет: системности и комплексности правового регулирования на основе установления единых принципов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; введения преимущественно норм прямого действия; развития экономических механизмов регулирования охраны окружающей среды.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования в сфере охраны окружающей среды Эффективное государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования возможно только на основе системы законодательных актов, регулирующих указанные отношения, что обеспечивает предсказуемость и стабильность природоохранительной политики государства. Экологические отношения сегодня регулируются на основе множества часто слабо взаимосвязанных федеральных законов, ориентированных, как правило, на достижение узких секторальных задач охраны окружающей среды и природопользования. Основополагающим актом экологического права является Конституция Российской Федерации, в нормах которой закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду. Составной частью правовой системы страны являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, в том числе 16 Конвенций в области охраны окружающей среды. К собственно экологическому законодательству относятся федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «Об охране озера Байкал» «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», 15 Указов Президента Российской Федерации, 140 постановлений Правительства Российской Федерации, большой массив законодательных актов субъектов Российской Федерации. Кроме того, во многих законодательных актах смежных отраслей права регулируются отношения в сфере охраны и использования отдельных природных объектов – вод, недр, земли, лесов, животного мира (Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральный закон «О животном мире»), отношения по обеспечению экологической безопасности хозяйственной деятельности, безопасности обращения с отходами, химическими и иными веществами, производства отдельных видов продукции, а также правовой режим территорий с особым экологическим статусом (Федеральные законы от 02.05.1997 N 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия», от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории", от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также целый ряд других федеральных законов). Российская Федерация, являясь стороной международных конвенций и договоров в сфере охраны окружающей среды, должна выполнять обязательства по применению и соблюдению международных норм и правил. Неоспорим вклад в российскую природоохранную и правоприменительную практику таких международных документов как: Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия (Париж, 1972 г.) в части вопросов природного наследия, Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973 г.) , Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.), Международная конвенция по регулированию китобойного промысла (Вашингтон, 1946 г.), Соглашение о сохранении белых медведей (Осло, 1973 г.), Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.) и Протокол к ней (1996 г.), Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 1979 г.) и протоколы к ней, Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 1989 г.), Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 1987 г.), Рамочная Конвенция ООН об изменении климата и (Нью-Йорк, 1992г.), Киотский протокол (Киото,1998 г.), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и многих других. Вместе с тем, в ряде случаев присоединение к Конвенциям носит формальный характер, и провозглашение в законодательстве Российской Федерации приоритета международных норм не всегда находит отражение в законопроектной деятельности. Отсутствуют четкие юридические правила и порядок процедур по включению особо ценных объектов природного и культурного значения в перечень объектов Всемирного наследия, предусмотренный Конвенцией об охране Всемирного культурного и природного наследия, что приводит к затягиванию, иногда на несколько лет, решение таких вопросов. Не регламентирована процедура принятия нормативных правовых актов, которые требуются для обеспечения выполнения обязательств, принятых Российской Федерацией по Конвенции СИТЕС, что затрудняет выполнение необходимых мероприятий Административными органами СИТЕС. Постановка вопроса о принятии Экологического кодекса РФ связана с тем, что Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пришедший на смену Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды», при сохранении многих принципиально значимых норм не решил задачи по созданию единой правовой основы развития законодательства в области охраны окружающей среды. Большое количество декларативных и бланкетных норм не позволяет эффективно его применять. Реализация данного закона требует принятия целого ряда нормативных правовых актов. Подтверждением необходимости установления в максимально возможной степени норм прямого действия в законодательных актах в сфере охраны окружающей среды может служить опыт реализации отдельных федеральных законов. Так, Федеральный закон от 01.05.99 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал». был принят в целях сохранения уникальной экологической системы Российской Федерации и природного объекта всемирного наследия - озера Байкал. Законом установлен особый правовой режим хозяйственной деятельности в границах Байкальской природной территории, экологическое зонирование, приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны и др. Однако реализация данного закона затруднена в связи с необходимостью принятия ряда нормативных правовых актов. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определил, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Законом установлены категории особо охраняемых природных территорий, их задачи, особенности правовых режимов, меры охраны, запрет на изъятие земель государственных заповедников и национальных парков и др. Таким образом, создание особо охраняемых природных территорий стало традиционной и эффективной формой природоохранной деятельности в России. Вместе с тем, отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О животном мире». При этом развитие земельных отношений, процесс разграничения права государственной собственности на землю, а также разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления диктует необходимость совершенствования правового регулирования системы особо охраняемых природных территорий. Десятилетняя практика применения Федерального закона «Об экологической экспертизе» показала, что государственная экологическая экспертиза в настоящее время рассматривается как один из наиболее эффективных инструментов, позволяющий обеспечить выполнение требований охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов еще на стадии подготовки и принятия управленческих решений. Однако с развитием градостроительного и земельного законодательства, введением технических регламентов требуется пересмотр объектов государственной экологической экспертизы с целью их уточнения и приведения в соответствии с современными экономическими условиями. Правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения их негативного воздействия на здоровье населения и окружающую природную среду, а также вовлечение отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья установлены Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Законом определены основные направления государственной политики в данной сфере: создание системы управления отходами, внедрение ресурсосберегающих технологий, максимально возможное вовлечение отходов в хозяйственный оборот, введен институт права собственности на отходы. Отсутствие же законодательно закрепленных экономических регуляторов, таких как налоги, налоговые льготы, субсидии, залоговая стоимость и т.п., применение которых в зарубежных странах позволило создать системы рециклинга отходов и сократить негативное воздействие отходов на окружающую среду, большое количество подзаконных актов, в основном касающихся учета и контроля в сфере обращения с отходами, не позволяет эффективным образом обеспечить реализацию норм и принципов указанного закона. К недостаткам упомянутого выше Федерального закона «Об охране окружающей среды» следует отнести и то, что в правовом регулировании экологических отношений преобладает фрагментарный и пообъектный подход, не вполне соответствующий объективному единству природного мира, состоящего из различных, но системно взаимодействующих между собой компонентов – природных объектов. Кроме того, закон отличается слабыми процессуальными механизмами реализации целей и задач, практическим отсутствием норм, касающихся вопросов природопользования, которое является основным источником экологических проблем общества. Не создана необходимая правовая база системы природоохранного (экологического) нормирования, основы которой заложены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Одной из причин данной ситуации является закрепление различных по сути определений понятий, а также используемых терминов, касающихся нормирования воздействий на окружающую среду, как в вышеуказанном законе, так и в Федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсах», Водном кодексе Российской Федерации и других актах, что приводит к различным методам правового регулирования. Нуждается в развитии правовое обеспечение экономического регулирования природопользования, регламентации разрешительной деятельности и платы за негативное воздействие на окружающую среду. В Российской Федерации сейчас законодательно установлены: плата за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений требований природоохранного законодательства. Правовые нормы, касающиеся льготного налогообложения для природопользователей, не имеют необходимых механизмов реализации. Используемые экономические механизмы носят сугубо фискальный характер и отличаются низкой эффективностью своего воздействия. К вопросам правового регулирования, требующим совершенствования и развития, следует также отнести порядок осуществления государственного и общественного экологического контроля, порядок установления зон экологического бедствия, охрану почв, охрану растительного мира, возмещение вреда от экологических правонарушений, в том числе возмещение экологического вреда прошлых лет, ответственность товаропроизводителя за жизненный цикл продукции, экологическое страхование, экологический аудит и сертификацию, экологическую информацию и др. Таким образом, нормативная правовая база Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды в целом характеризуется: недостаточной самостоятельностью и целостностью для защиты общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом интересов; наличием внутренних противоречий, пробелов и разночтений; отсутствием норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды; наличием межотраслевых противоречий, требующих согласования с гражданским, ресурсным, административным и иным законодательством Российской Федерации; отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений. Перечисленные выше проблемы наилучшим образом могут быть решены путем кодификации экологического законодательства в рамках Экологического кодекса РФ как юридически цельного и внутренне согласованного законодательного акта, который не только создает актуализированную совокупность существующих норм, но вводит ряд новых правовых институтов. Прежде всего, в проекте Экологического кодекса должен быть заложен системный подход к регулированию отношений в области охраны окружающей среды, соответствующий современному этапу социально-экономического развития, а также международным принципам экологической политики. При этом провозглашается главный принцип охраны окружающей среды - обеспечение качества окружающей среды, благоприятного для жизни и здоровья человека. Проект Экологического кодекса Российской Федерации предлагается изложить в двух частях – общей и особенной. В Общей части предполагается закрепить принципы охраны окружающей среды, число которых будет сокращено по сравнению с действующими, без потери их смыслового наполнения, с переориентацией на приоритеты жизнеобеспечивающих функций биосферы (рекреационных, социальных, защитных, эстетических) по отношению к прямому использованию природных ресурсов, на принципы непревышения ассимиляционных возможностей объектов окружающей природной среды при ведении хозяйственной и иной деятельности, разрешения допустимых воздействий на уровне показателей наилучших существующих доступных технологий, стимулирования применения природосберегающих технологий и предпринимательской деятельности, направленной на охрану окружающей среды, ответственности товаропроизводителя за жизненный цикл продукции. Правовое регулирование реализации таких принципов планируется раскрыть в соответствующих разделах (главах) особенной части проекта экологического кодекса. В общей части Экологического кодекса планируется определить меры обеспечения экологической безопасности. Разработка данных положений будет основываться на законодательстве в области технического регулирования, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, радиационной безопасности в разрезе понятия общей национальной безопасности. В раздел об экологической безопасности войдут основные механизмы ее обеспечения, в частности: обращение с отходами производства и потребления, опасными веществами, продукцией, материалами, системы экологического нормирования, экологическая экспертиза, процедуры экологического контроля, основания, порядок и особенности возмещения экологического вреда. Экологическое нормирование осуществляется путем установления нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, других нормативов в области охраны окружающей среды, а также технических регламентов и других нормативных документов в области охраны окружающей среды. Вводится принцип нормирования допустимого воздействия на окружающую среду от ведения хозяйственной и иной деятельности на основе соответствия показателям наилучших существующих доступных технологий (НСДТ) и принцип декларирования негативного воздействия. Статьи законопроекта, посвященные экологической экспертизе, формулируются исходя из норм Федерального закона «Об экологической экспертизе» и подзаконных актов, принятых в его исполнение с одновременным заполнением пробелов: определяется порядок проведения экспертизы сложных, многоэтапных проектов; экологической экспертизы проектов законов; подзаконных актов, проектов консервации и закрытия предприятий и другие особенности экспертизы. В качестве критерия объектов экологической экспертизы определяется значительность воздействия на окружающую среду, при этом виды воздействий, признаваемые значительными, могут быть описаны либо перечислены. Тем самым из объектов экологической экспертизы будут исключены небольшие проекты и отдельные виды деятельности, что отвечает задачам снижения административных барьеров предпринимательской деятельности. Закрепляется положение о том, что объектами экологической экспертизы могут быть только производственные и иные проекты, проекты нормативных правовых актов (федеральных и региональных законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, в том числе утверждающих государственные программы развития, ведомственных актов, актов органов местного самоуправления), а также некоторые административные решения (ненормативные правовые акты) государственных органов, способные оказать существенное воздействие на окружающую среду (например, о зонировании территорий и др.), в случае, если материалы, послужившие основой принятия таких решений, не прошли государственную экологическую экспертизу. Учитывая недостаточно высокую эффективность института общественной экологической экспертизы целесообразно более четко регламентировать участие общественности в процессе проведения экспертизы. Основным источником информации для вынесения решения о соответствии проекта экологическим требованиям является оценка воздействия на окружающую среду, поэтому должны быть кодифицированы нормы, выраженные в Приказе Госкомэкологии от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации». В кодексе устанавливаются четыре вида экологического контроля: государственный, муниципальный, производственный и общественный. Устанавливаются принципы осуществления государственного экологического контроля, в числе которых независимость контроля (запрещение совмещения контроля и иных функций управления в сфере охраны окружающей среды). Восполняется пробел в части должных нормативных оснований для осуществления общественного экологического контроля. Полноценное урегулирование правового статуса общественных экологических инспекций возможно в Экологическом кодексе и отчасти в КоАП РФ. В Кодексе получат развитие правовые институты экологического аудита и экологической сертификации. Устанавливаются виды, порядок проведения экологического аудита, ответственность аудитора, статус заключения экологического аудитора. С учетом положений Федерального закона «О техническом регулировании» раскрываются понятия экологической сертификации систем управления, продукции и услуг, общие требования к процедурам экологической сертификации, устанавливаются принципы и критерии обязательности и добровольности экологической сертификации. При кодификации норм о возмещении экологического вреда возникает необходимость в решении ряда частных задач: создание нормативной базы для страхования экологических рисков; нормативное обеспечение возмещения ранее причиненного вреда и распределения ответственности за прошлое загрязнение; совершенствование способов определения объема убытков, причиняемых загрязнением окружающей среды, повреждением, уничтожением отдельных природных объектов или комплексов. В настоящее время порядок определения объема компенсации вреда регулируется двумя нормами (ч.3 ст. 77, ч.1 ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды»), каждая из которых устанавливает свои приоритеты в соотношении специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объема возмещения. В ходе разработки кодекса необходимо снять это противоречие, установив приоритетность использования общепринятых методов подсчета (ст. 15 ГК РФ) и применение специальных методик в случаях, когда действительно невозможно определить фактические затраты, что будет способствовать наиболее полному возмещению вреда. Нуждается в дополнении и развитии статья действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды» о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Хорошо известно, что взыскание экологического вреда здоровью сопряжено со значительными трудностями, связанными с доказательством причинности, объема вреда и размера причиняемых убытков, что, как правило, делает практически невозможным получение гражданами компенсаций за причиненный здоровью экологический вред. В целях создания механизма реальной защиты интересов населения в проекте Экологического кодекса планируется установить правило «поворота бремени доказывания», успешно используемое в зарубежной практике правового регулирования. При невозможности установления причинителя экологического вреда здоровью граждан Экологическим кодексом предусматривается наступление субсидиарной ответственности государства. Конкретизируются и согласуются со ст. 1065 ГК РФ условия предъявления иска о прекращении экологически вредной деятельности. Соответствующие нормы о возмещении вреда Водного кодекса (ст. 131), Закона РФ «О недрах» (ст. 51), Федерального закона «О животном мире» (ст. 56), Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 36) переносятся в Экологический кодекс или согласуются с ним. Практика природоохранной деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются недостаточно эффективными, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют. В этой ситуации Экологический кодекс призван восполнить существующий правовой пробел и решить задачу введения возможных рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских экологических инициатив при сохранении государственного контроля и нормирования. Основные принципы экономического регулирования природопользования, реализуемые в Экологическом кодексе: государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды должно стимулировать модернизацию производства и экологизацию товаров и услуг; экономический ущерб в результате причинения экологического вреда должен быть полностью компенсирован, в том числе собственникам (пользователям) природных ресурсов, имуществу юридических лиц и граждан; фискальные санкции за нарушения законодательно установленных требований и условий разрешений на природопользование должны быть адекватны причиненному ущербу окружающей среде и побуждать природопользователя к предупреждению загрязнений. В ходе разработки проекта ЭК РФ предлагается законодательно закрепить: существенное увеличение размеров штрафов (в КоАП РФ) и сумм по возмещению ущерба от несанкционированных воздействий на окружающую среду и аварий (пересмотр ряда методик определения объема причиняемого экологического ущерба). Предлагается также введение: экологического («зеленого») налога на выпуск нежелательной в экологическом отношении продукции (например, ртутные люминесцентные лампы, асбестсодержащие изделия, пестициды, фенолсодержащие смолы и т.д.); специальных таможенных пошлин на ввоз в страну экологически нежелательной продукции или сырья. Для стимулирования природоохранной деятельности законопроектом планируется предусмотреть возможность введения: временных налоговых льгот (в конкретных случаях хозяйственной деятельности, например, при строительстве очистных сооружений для жилищно-коммунального сектора, переработке отвалов, рециклинге отдельных видов отходов, рекультивации территорий и др.), залоговой стоимости на некоторые виды отходов потребления (упаковка, автомобильные шины, аккумуляторы и т.п.), экологических депозитов (для гарантированного финансирования работ по рекультивации отработанных карьеров, рекультивации полигонов захоронения отходов), экологических фондов (для ликвидации накопленного экологического ущерба прошлых лет, государственных кредитов и государственных заказов на выполнение работ, направленных на охрану окружающей среды, и др. Таким образом экономические механизмы смогут обеспечить баланс интересов государства и хозяйствующих субъектов (природопользователей). Целесообразность правового закрепления конкретных механизмов экономического регулирования будет определяться на основе тщательной оценки социально-экономических последствий с учетом опыта использования этих механизмов в зарубежных странах. Введение тех или иных экономических инструментов должно осуществляться Правительством Российской Федерации или устанавливаться законодательно в ежегодном федеральном законе «О федеральном бюджете». Кроме того, Экологическим кодексом предоставляется право на введение отдельных экономических механизмов субъектами Российской Федерации в зависимости от потребностей в решении экологических проблем территорий. Данные положения должны обеспечиваться внесением необходимых изменений в налоговое, таможенное и иное законодательство. При разработке проекта Экологического Кодекса будет рассматриваться возможность закрепления права граждан и общественных объединений на материальное поощрение («экологическая премия») за сообщения о выявлении нарушений природоохранного законодательства, которые приводят к нанесению существенного вреда окружающей среде, природным ресурсам и здоровью граждан. Общая часть Экологического кодекса будет содержать также раздел, определяющий понятие, виды и порядок проведения наблюдения за состоянием окружающей среды - государственный экологический мониторинг, и наблюдения за выбросами, сбросами и другими воздействиями в рамках производственного контроля (локальный экологический мониторинг). Основой для разработки раздела являются соответствующие положения Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «О животном мире», «О гидрометеорологической службе», Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, положения о порядке проведения мониторинга, содержащиеся в подзаконных актах. Отсутствие правового регулирования режима экологической информации требует установления четких правовых норм, определяющих понятие экологической информации, ее состав, принцип бесплатного доступа к такой информации любых заинтересованных лиц (по модели Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации). Исключение составляет информация, отнесенная Федеральными законами «О государственной тайне» и «О коммерческой тайне» к информации ограниченного доступа. Отсутствие в действующем законодательстве правового регулирования режима экологической информации требует установления в Экологическом кодексе четких правовых норм, определяющих понятие экологической информации, ее состав, принцип бесплатного доступа к такой информации любых заинтересованных лиц. В настоящее время положения действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части регулирования вопросов экологической культуры и экологического образования являются декларативными, практически не работают, в том числе и из-за отсутствия необходимой экологической составляющей в Федеральном законе «Об образовании». В кодексе планируется ввести нормы прямого действия, касающиеся обязательного экологического образования и экологического просвещения, что потребует проработки вопросов об источниках финансирования соответствующей деятельности, материальных и технических возможностях, квалификации специалистов, аккредитации и сертификации услуг в данной сфере. Решение указанных вопросов позволит разработать меры государственного регулирования формирования экологической культуры в качестве неотъемлемой части обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. Особенная часть проекта Экологического кодекса предполагает формирование самостоятельных глав, посвященных регулированию отношений в сфере охраны отдельных природных объектов и комплексов, в частности, охране климата и озонового слоя Земли, охране атмосферного воздуха, водных объектов, ландшафтов, земель и почв, растительного и животного мира, а также установлению правовых режимов территорий с особым эколого-правовым статусом – особо охраняемых природных территорий и экологически неблагополучных территорий. Впервые вводятся нормы, касающиеся охраны климата Земли, предусматривается обязанность государства поддерживать научные исследования по вопросам состояния озонового слоя и изменения климата, обязанность органов государственной власти разрабатывать и реализовывать меры по адаптации экономики к негативным последствиям изменения климата. Кодификация экологических норм водного законодательства осуществляется при сохранении юридической силы существующих Водного кодекса и Федеральных законов («Об охране озера Байкал», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне», «О континентальном шельфе», «Об исключительной экономической зоне»). Вводятся нормы, регулирующие запрет на сброс в водные объекты неочищенных сточных вод, установление однозначных экологических требований к землепользованию и хозяйственной деятельности в водоохранных зонах, требований к пользованию трансграничными водными объектами. В части охраны ландшафтов, земель и почв впервые формулируется правовое определение понятия "почвы" как самостоятельного и самоценного природного объекта, тем самым устраняется существующая правовая неопределенность в разграничении понятий «земли» и «почвы», предусматриваются виды ответственности за нарушение законодательства и порядок возмещения вреда, причиненного почвам. Исковая давность не распространяется на требования по возмещению вреда, причиненного почвам в результате нарушений требований законодательства. Предусматривается государственный учет деградированных и загрязненных почв, а также компенсационное восстановление почв при изъятии земель под застройку. В части охраны растительного и животного мира впервые вводятся: понятие растительного мира как совокупности дикорастущих растений и грибов в их биологическом разнообразии и взаимодействии; меры правовой охраны объектов растительного мира (ограничения и запреты, регулирование расселения и акклиматизации, создания ботанических коллекций, охраны редких видов); государственный учет и мониторинг; регулирование видов пользования объектами растительного мира на основе принципа платности при промышленной и иной заготовке растительного сырья. Вводятся другие нормы правового регулирования отношений по охране и использовании объектов растительного мира, не урегулированных Лесным кодексом. Кодификация норм законодательства о недрах в части требований по охране недр как объекта природной среды и охраны окружающей среды при недропользовании будет производиться с конкретизацией экологических требований к стадиям геологического изучения, геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых с учетом фактических различий их видов (нефть, газ, уголь, руда и т.д.). Будут установлены экологические требования к строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Экологическим кодексом вводится понятие «экологически неблагополучные территории», с сохранением понятия «зоны чрезвычайных экологических ситуаций», на которые распространяется Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Устанавливается правовой режим экологически неблагополучных территорий, дифференциация экологически неблагополучных территорий по степени произошедших изменений в состоянии окружающей природной среды, закрепляются порядок установления более жестких экологических требований к природопользованию и особенности осуществления хозяйственной деятельности, природопользования и охраны окружающей среды на экологически неблагополучных территориях. В кодексе восполняется ряд относительных пробелов действующего ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Уточняется содержание ограниченного режима природопользования в пределах охранных зон заповедников, национальных и природных парков, памятников природы, а также режима особой охраны земельных участков, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации. Регулируются вопросы реорганизации, изменения границ и ликвидации особо охраняемых природных территорий. Устанавливаются особенности создания и функционирования государственных природных биосферных заповедников, определяется содержание понятия «биосферный полигон». Развивается положение Земельного кодекса РФ о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями (в рамках Экологического кодекса или вносится дополнение в Земельный кодекс Российской Федерации). Определяются особенности правового режима водных особо охраняемых природных территорий, делается оговорка в отношении режима особо охраняемых водных объектов международного значения, а также правового статуса морских охраняемых акваторий. Закрепляется адресный характер использования средств, взыскиваемых в ходе привлечения к юридической ответственности: соответствующие суммы компенсации за вред, причиненный на всех особо охраняемых природных территориях (не только в заповедниках и национальных парках, как это установлено ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»), поступают соответствующим учреждениям для использования их в целях восстановления потерь в природной среде. Устанавливаются правовые принципы развития туристической деятельности на особо охраняемых природных территориях и общие правила, регулирующие поведение посетителей с целью предотвращения причинения ими ущерба природным комплексам и объектам. Отдельная норма посвящается правовому обеспечению регулируемого туризма и отдыха в национальных парках. Соответствующие изменения, отражающие особенности осуществления экологического туризма, вносятся в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». При разработке кодекса принимаются во внимание Основные направления развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года, утвержденные приказом МПР РФ от 22 апреля 2003 г. N 342. Принятие Экологического кодекса Российской Федерации предусматривает концептуальное изменение законодательства в сфере охраны окружающей среды и соответствующего государственного регулирования. При разработке проекта Экологического кодекса потребуется пересмотр практически всего блока законодательных актов данной отрасли права на предмет внесения в них изменений или признания их утратившими силу. Конкретный перечень соответствующих законов и подзаконных актов будет определен в процессе работы над законопроектом. При разработке Экологического кодекса следует в максимально возможной степени вводить нормы прямого действия, избегать деклараций, отсылок, разрабатывать процедуры исполнения, придерживаться единой терминологии. Достижение поставленной цели также потребует выявления и устранения внутренних и межотраслевых противоречий в действующих нормативных правовых актах, а также заполнения пробелов. Кодификация экологического законодательства путем разработки и принятия Экологического кодекса отвечает общемировым тенденциям развития этой отрасли права. Анализ зарубежной и отечественной законотворческой практики показывает, что попытки кодификации экологического законодательства известны и в ряде случаев реализованы. Примером могут служить Экологический кодекс Франции 2000 года, Экологический кодекс Швеции 1999 года, Закон Голландии «Об охране (управлении) окружающей среды» 1997 года. Продолжается работа над проектом Экологического кодекса Германии, призванного систематизировать один из самых больших национальных массивов экологического права. Кодификация в этих странах проведена путем объединения ряда экологических законов с устранением дублирующих норм и систематизации общих положений в одном разделе. При этом соответствующие законы были отменены. В 2005 г. был разработан проект модельного Экологического кодекса государств-участников Содружества Независимых Государств, который был принят за основу при подготовке проектов Экологических кодексов Украины и Казахстана. Субъектами Российской Федерации также делаются попытки введения законодательных актов, направленных на комплексное урегулирование вопросов в области охраны окружающей среды и природопользования. Заслуживает внимания содержание проекта Экологического кодекса, разработанного в Ленинградской области, который закрепляет основные принципы регулирования отношений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Проект кодекса включает в себя вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности, регулирования использования природных ресурсов. Данная концепция Экологического кодекса Российской Федерации предполагает поэтапное введение отдельных глав и разделов особенной части по мере их разработки и принятия, по аналогии с Налоговым и Гражданским кодексами Российской Федерации. При этом переходные положения и сроки введения в действие разделов Экологического кодекса предполагается установить в проекте федерального закона о введении в действие Экологического кодекса Российской Федерации.

4. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона. С учетом развития экономических отношений через совершенствование института права собственности на природные ресурсы и расширение гражданско-правовых способов регулирования экологических отношений, создание Экологического кодекса Российской Федерации будет способствовать повышению эффективности и самостоятельности экологического законодательства в системе права Российской Федерации. Принятие Экологического кодекса Российской Федерации позволит создать правовые условия для поддержания благоприятной окружающей природной среды как основы устойчивого развития общества и здоровья населения, стимулировать экономическими методами сокращение негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности, обеспечить снижение бюджетных затрат на ликвидацию ущерба и социальных издержек от негативных последствий техногенного воздействия на окружающую среду. Реализация через нормы Экологического кодекса государственного поощрения развития предпринимательской деятельности по выпуску экологически приемлемой продукции и оказанию экологических услуг позволит создать новые рабочие места, увеличить доходную часть бюджетов всех уровней, способствовать конкурентоспособности российской продукции на мировом рынке. Кодекс обеспечит защиту экологических интересов общества и экологической безопасности страны на основе общей идеи сохранения жизнеобеспечивающих функций окружающей природной среды при устойчивом социально-экономическом развитии. Источник: www.mnr.gov.ru